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社區矯正,理論與實踐的碰撞

2016/07/08    來源:法制日報  

  編者按 自2003年以來,社區矯正工作在我國全面展開,并取得了突出成效,但在實踐中也暴露出了各種各樣的問題。隨著社區矯正法被提上立法日程,對社區矯正工作中重大的理論和實踐問題進行全面梳理,為立法打下良好的基礎,已成為社區矯正研究中的重要內容。6月中旬,由浙江省臺州市政府、司法部預防犯罪研究所、北京師范大學刑事科學研究院、浙江警官職業學院聯合主辦,在浙江省臺州市舉行了“首屆浙江臺州社區矯正論壇”。

  論壇圍繞“社區矯正機構隊伍建設”和“社區服刑人員教育矯正創新”兩大主題,集中就社區矯正的性質、機構設置及職能、執法工作者警察身份、隊伍建設以及教育矯正五個重點難點問題進行了深入的研討,我國著名刑事法律專家高銘暄、陳光中、趙秉志、陳衛東、吳宗憲等學者參加了論壇。本版將其中專家的主要觀點集納成文,以饗讀者。


  

社區矯正是刑罰還是社工

  社區矯正的性質決定了整個制度的定位和架構,社區矯正是刑罰制度還是社會工作;社區矯正對象是服刑人員還是幫扶對象,這些都是社區矯正的基礎問題和理論問題,澄清概念,消除誤解,對社區矯正具有至關重要的意義。在這個問題上與會專家的觀點有較大的差異。

  專家觀點:社區矯正是與監禁行刑相對的刑罰執行方式或刑罰執行活動。

  首先,社區矯正的對象是受刑罰處罰的罪犯。我國刑法、刑事訴訟法規定,社區矯正對象是管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行四類,雖然被判處的刑罰較輕,但沒有改變刑罰處罰的性質。其次,社區矯正屬于刑事司法程序中的執行環節。根據我國刑事訴訟法的規定,我國的刑事訴訟程序由偵查、提起公訴、審判、執行四個主要環節組成,社區矯正是執行程序之中的重要內容。第三,對社區服刑人員的監管、教育矯正是刑罰執行活動的基本內容,不因為在社區中執行就改變了刑罰執行的性質。至于社區矯正手段多樣化,以及動員社會力量參與是行刑社會化的需要,也是實現行刑目的的需要,就像監獄需要探索行刑社會化一樣,不能因此就將社區矯正的刑罰執行定性為社會工作或者社會福利。

  專家觀點:社區矯正兼具刑罰執行和社會工作雙重屬性。

  社區矯正在內容上不僅包含部分刑罰的執行,而且更包括社會組織參與的教育和幫扶,兼有社會工作的性質。

  專家觀點:社區矯正不是刑罰執行的性質。

  緩刑根本不涉及刑罰執行的問題,而緩刑占了社區矯正相當大的比例。

  專家觀點:緩刑比例高并不能改變社區矯正的性質。

  首先,我國刑法規定的緩刑考驗期結束后,“原判的刑罰就不再執行”是指原判的有期徒刑(監禁刑罰)不再執行,并非緩刑不再執行。其次,我國刑法將緩刑規定在第四章“刑罰的具體運用”中,是在刑罰量定以后,明顯是一種行刑制度。第三,可以與死刑緩期執行作類比,在判決死刑的同時宣告緩期兩年執行,緩期兩年執行是對死刑的暫緩執行,但監禁刑仍然要執行。緩刑就是有期徒刑不執行,非監禁的緩刑仍然要執行。第四,我國刑法規定社區矯正中對緩刑犯的要求與對假釋犯的要求是完全一樣的,也說明緩刑就是刑罰執行。


社區矯正職能如何定位

  在實踐中,社區矯正機構設置和職能定位并不統一,這也導致各地各行其是的管理方式。有專家將我國社區矯正基層執法機構概括為3種模式:(1)傳統模式,這是按照傳統的司法所設置由每個司法所負責本轄區內社區矯正日常工作的模式。這種模式使用得最為廣泛。(2)兼管模式,這是指司法所在管理本轄區內社區服刑人員的同時兼管相鄰司法所轄區內的社區矯正工作的模式。這種模式在江蘇、山西等省的一些地方使用。(3)直管模式,這是指組建具有直接隸屬關系的執法隊伍并由其直接管理社區矯正工作的模式。這種模式在浙江省臺州市使用。

  如何打造一支專門化、專職化與專業化的社區矯正執法隊伍成為本次會議討論的重點內容之一。

  專家觀點:我國社區矯正管理體制的設計,可以考慮在部、省、市、縣四級司法行政機關設立社區矯正管理機構,負責社區矯正工作的管理、協調和監督,縣級司法行政機關設立社區矯正機構(與縣級社區矯正管理機構合署辦公),負責社區矯正執行工作。

  專家觀點:基層社區矯正專門機構的正確設置是有效開展社區矯正工作的根本保障,也是我國社區矯正立法需要加以明確的基本問題。我國社區矯正基層機構建設的基本模式設計應把握兩個關鍵點:一是社區矯正的基層專門機構(工作實體)設在縣級(縣級市、區)(直轄市的社區矯正基層工作機構設在區(縣)級),以此類推。二是在隸屬關系上向垂直管理的方向發展。

  專家觀點:應總結推廣臺州市社區矯正機構建設的實踐做法:組建市、縣、鄉、村四級社區矯正組織網絡,實現社區矯正工作由平行管理向垂直管理轉變。在市級社區矯正管理局增掛社區矯正執法支隊牌子,承擔對下級社區矯正機構的業務指導與監管執法職責;縣級全面設立社區矯正執法大隊,統一行使社區矯正執法權,協調社區矯正各職能部門間的工作,承擔調查評估、接收、事項審批、司法獎懲、收監、追查、禁止令執行和應急處置等職責;鄉級層面建立鄉鎮(街道)執法中隊,承擔社區矯正日常監管職責,主要負責辦理入矯手續,定期走訪,信息化核查,組織個別談話、學習教育、社區服務以及獎懲考核等職能工作;村居層面全面建立社區矯正工作站,協助社區矯正機構做好監管、教育和幫扶工作。

  專家觀點:關于社區矯正機構的職責定位,應當明確省級、省轄市級社區矯正機構主要職責是指導管理和執法監督;縣級社區矯正機構兼具指導管理和刑罰執行、監管矯正的雙重性質,尤其需要理順縣級層面社區矯正機構的內部管理體系,以及縣級社區矯正機構與司法所的關系,明確各自的職責。


社區矯正工作由誰來做

  實踐中,社區矯正工作主要由基層司法所的工作人員、社會工作者、志愿者三部分人來做,但面臨的問題是,司法所的工作人員顧不過來,社會工作者工作手段和方法有限、志愿者隊伍不穩定等諸多問題,這成為制約社區矯正工作的一個重要因素。

  如何建立一支政治可靠、紀律嚴明、素質合格、行為規范的社區矯正工作隊伍,是當前社區矯正工作面臨的重大緊迫課題。

  專家觀點:社區矯正工作隊伍應當由管理人員隊伍、執法人員隊伍和社區矯正專職社工隊伍組成,同時明確不同工種應當承擔的工作職責,賦予不同的身份。三支隊伍應當相互協調、相互配合,共同履行社區矯正工作職責。要明確社區矯正隊伍建設標準,建立職位標準、編制標準、入職標準,并通過強化政策支撐、健全考核體系、增強業務素質和提供必要保障提高社區矯正隊伍建設保障能力。

  專家觀點:社區矯正隊伍由專職人員和其他人員組成,而專職人員是社區矯正工作的核心主導力量,專職人員的配備、資質要求和相關工作保障等都是社區矯正隊伍建設需要重點解決的問題。社區矯正專職隊伍是指在社區矯正管理機構和社區矯正機構內的公務員和人民警察以及經當地政府面向社會公開招聘的、在社區矯正機構內為其專設的社區矯正專業技術崗位的社會工作者。社區矯正機構中這幾部分人員的配備、職責及保障需要社區矯正立法和相關政策予以明確。同時,就加強專職社工建設提出如下建議:一是可考慮對社區矯正工作中的社工作出資質要求,即應當具備社工專業背景,取得社會工作者任職資格和資格證書。二是將社區矯正社會工作者納入國家社會工作專業人才培育、選拔、使用、流動、評價、激勵等體系中,同時建立民政部門與司法行政部門共同設置、招聘、管理、使用社會工作者的體制機制。三是將社區矯正社工的經費納入財政預算,并不斷提高他們的待遇,擴展他們的職業發展空間。

  專家觀點:社區矯正作為一個新的職業系列,承擔著開放的社區對罪犯的管理,需要建立與普通公務員不同的保障制度,并給予相應的待遇:確立社區矯正執法人員的準入標準、建立按勞分配制度和晉級晉升制度、適當考慮執法人員工作分工和強度、完善非執法人員的招募和聘用制度、完善志愿者的激勵和考評機制、確保社區矯正工作者具有強制執行權。


社區矯正工作者是警察嗎

  大多數從事法律實踐工作的同志都認為,社區矯正工作者應該具有警察身份。一方面是因為社區矯正是刑罰執行工作的需要,另一方面也是社區矯正實際操作的必須。沒有警察身份,社區矯正對象很難管理。對此,一些專家并不認同,認為社區矯正應該以教育感化為主,不能靠威脅嚇唬。關于社區矯正執法人員是否需要警察身份的問題,是此次論壇最受關注、討論最充分的話題。

  專家觀點:社區矯正是把罪犯放在社區進行教育矯正幫扶,應該體現柔性執法,不應該由警察來管理;社區矯正的對象是罪行輕微的犯罪分子,不具有攻擊性、暴力性,不需要警察管理;社會是有分工的,不能什么事都由警察來管,執行中需要動用警力就請公安協助;只要法律賦予社區矯正機構執法權,不是警察也能體現執法的嚴肅性。

  專家觀點:在社區矯正機構中配備一定數量的警察是需要的,無論是從理論、還是從實踐都有必要性和可行性。

  一是社區矯正刑罰執行的工作性質決定了應當配備一定數量的警察。刑罰執行活動具有懲罰性、強制性、嚴肅性,被實施監禁刑的罪犯由監獄或看守所的人民警察進行管理,刑罰執行活動的統一性也要求社區矯正應當有社區矯正警察參與管理。

  二是社區矯正的對象是罪犯,應該由警察來管理。有專家認為,我國社會治安是由警察來管理的,社會治安的對象是普通民眾,不管是人身危險性還是管理的難度均比社區矯正對象要輕,實踐中社區服刑人員攻擊、襲擊社區矯正工作人員的現象時有發生,社區矯正需要警察是不言而喻的。

  三是社區矯正是一種刑事訴訟活動,應當有人民警察來維持正常的訴訟秩序。如同法院、檢察院一樣,在刑事訴訟過程中需要警察來維持秩序,否則,有可能會發生在訴訟過程中限制人身自由的違憲性危險。社區矯正中因監管需要對社區服刑人員可能涉及人身自由的部分限制,這些限制措施只能由警察執行。

  四是社區矯正工作實際需要也決定了應當設置一定數量的警察。社區矯正中的很多工作,例如,強制帶離、強制到場、收監、脫逃查找、押送等,只有警察才能完成,借用公安警力協助,在實踐中行不通。調研表明,這些工作多數具有突發性、緊迫性的特點,多數情況下公安機關派不出人,等協調能夠出警時,可能已經發生嚴重后果。另外,從依法履職的要求看,法定職責只能由法定的執法主體來完成,臨時借用力量非長久之計。

  五是中國國情決定了社區矯正需要警察。受現實社會環境和傳統文化的影響,群眾認為,罪犯還是要警察來監管,這樣社會才有一定的安全感。同時,警察面對社區服刑人員具有身份上和心理上的優勢,能夠使他們有一種心理認同,有利于他們遵守矯正制度、接受教育矯正。

  六是國際上一些國家也是由警察來管理社區矯正對象的。例如,俄羅斯社區刑罰執行工作人員均具有警察身份,并且享有軍銜待遇;新加坡對假釋人員的管理也由警察負責的。其他一些國家的緩刑官、假釋官盡管不具有警察身份,但具有強制執法權,執行公務期間可以使用手銬、電警棍、摧淚器,并且有警察的密切配合。

  雖然在社區矯正機構中需要設置警察,但社區矯正工作人員不能全部都是警察,社區矯正職能的多樣性,需要工作人員身份的多樣性與其相適應。


如何發揮社會矯正教育功能

  對社區服刑人員的教育矯正是社區矯正的三大任務之一,也是社區矯正的核心,需要探索創新教育內容、方式方法,不斷提高教育效果。

  專家觀點:我國目前社區矯正教育管理缺乏統一的教育管理平臺及教育矯正程序規定;矯正教育管理隊伍專職化程度不夠;社會力量參與矯正教育不足;矯正教育針對性不夠;教育評估基本還停留在定性的粗淺階段。就此相關建議包括強化機構建設,加大經費保障;整合社會資源,完善管理機制;拓展教育形式,豐富教育內容;突出教育重點,優化教育資源等。此外,有代表認為,在今后一段時間里,除了要抓緊制定社區矯正法,做好社區矯正的基本制度安排以外,還要發展社區矯正技術,提高社區矯正技術的科學化水平,也應當引起我們的高度重視。

  專家觀點:社區矯正要進一步創新工作思路,豐富教育矯正工作的形式,包括建立凸顯教育服務功能的專業工作室、研發體現教育功能的專業服務項目;發揮專業優勢,形成教育矯正工作的專業技術,針對認知、心理、行為、家庭關系、社會交往、就業謀生等這些普遍影響社區服刑人員正常融入社會的問題和需求,指導社工結合集中教育、個別教育、分類教育和社區服務等工作,運用個案、小組、社區等社會工作專業方法有針對性地來解決。

                                               (文字整理 戴艷玲 陳志海)  

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